电子政务资金“黑洞”及项目IT审计研究

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国家审计署在2006年底公布的《2006年第5号(总第17号)42个部门单位2005年度预算执行审计结果公告》中，批露了信息化项目资金违规使用情况，42个部门中的7个部门或多或少地存在资金使用不当情况，其中资金挪用、闲置、重复建设的“黑洞”令人触目惊心...... 电子政务资金“黑洞”及项目IT审计研究 电子政务资金“黑洞”及项目IT审计研究[2] 　　国家审计署在2006年底公布的《2006年第5号(总第17号)42个部门单位2005年度预算执行审计结果公告》中，批露了信息化项目资金违规使用情况，42个部门中的7个部门或多或少地存在资金使用不当情况，其中资金挪用、闲置、重复建设的“黑洞”令人触目惊心。

　　审计报告表明：在2002年至2005年间，海关总署科技发展司利用承担组织海关业务系统的开发、推广应用以及联系指导信息中心的职务便利，全司人员按职务等级每月从即刻奈公司收取金额不等的“劳务费”，共计141.48 万元。

　　此外，“金土工程”一期也多申报概算4180.34万元。在财政部教科文司与教育部财务司共同建设“中国教育经济信息网”过程中，截至2005年末，扣除仍在执行中的合同未付款706.2万元外，尚有结存资金6749.83万元未明确用途，占该项目经费拨款的33.75%。

　　从140多万元到4100多万元再到6700多万元，中国政府信息化项目中违规资金的数量之大、年度跨度之大、隐蔽性之强，都是审计报告中前所未有的。

　　从1993年的“金卡工程”算起，我国信息化建设稳步发展，进入快车道，出台了多项法律、法规，并于2002年的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》(以下简称“17号文”)中提出了“两网、四库、十二金”的建设任务。

上个世纪90年代初到现在，电子政务一直是我国信息化投资热点。计世资讯的数据显示：2005年里，中国政府行业IT投入保持了16.9%的增长速度，总规模达到477.5亿元；2006年政府行业IT总投资额估计达到539.7亿元。

　　但是，随着国家信息化投资越来越大，有些信息化项目的资金“黑洞”却如“附骨之蛆”。专家指出，信息化资金项目漏洞来源于信息化项目脆弱的监管体系。“17号文”曾提出要“保证建设和运行资金”，并提出了具体的指导意见，但在信息化建设中却少有相关制度出台。

　　“十一五”已经开局，信息化即将迎来更大的浪潮，堵住资金“黑洞”，迫在眉睫。

　　三大“怪现状”

　　怪现状之一：豪华版电子政务

　　几年前，我国某地市级政府申报了五大班子联网项目，原国务院办公厅政务专员电子政务专家陈拂晓作为专家组成员参与了这个项目的论证。在论证过程中，陈拂晓发现，这个项目中每个结点都安排了双机热备，项目整体造价1000多万元。

　　“一台交换机在当时是160万元，平均无故障运行时间是14年，在一个地市级政府的网络搭建中，一个结点备一台交换机足矣，为什么还要多花好几百万元呢？”在专家论证会上，陈拂晓强烈质疑。

　　但他提出的这个问题，之后却不了了之了。

　　在《2006年～2020年国家信息化发展战略》中，我国提出要建立电子政务规划、预算、审批、评估综合协调机制。2006年6月，在全国电子政务工作座谈会上，国务院有关领导指出，重电子轻政务是电子政务建设中的突出问题。有些地方不惜重金购买贵重设备，不断地报废旧设备、上新设备，花钱大手大脚，大量的新设备投入造成了巨大的浪费，而发挥的效果却不尽如人意。

　　专家将这种怪现状形象地称为“豪华电子政务”，其根本特征是信息化基础建设不以应用为出发点，而是把资金投入和技术超前作为依据，一个项目动辄上千万元，甚至上亿元。

　　2003年11月4日，联合国在《2003年世界公共领域报告》中发表了对各国“电子政府”的评价，在169个国家中，中国位列第74位。从这个报告中可以看出，我国的电子政务建设确实需要迎头赶上，但这种追赶是用钱“砸”就能实现的吗？

　　症结:盲目追逐“领先”技术和重资金投入，会使电子政务背离了“提高政府社会管理能力与公共服务水平”的本质。

　　怪现状之二：重复立项、逃避立项

　　“金土工程”是“后金字工程”的信息化项目代表之一，2006年11月，“金土工程”正式启动，一期投资一亿元左右。然而，审计署针对国土资源部2005年度预算执行的审计结果表明：2005年，国土资源部信息中心申报“金土工程”一期建设项目，国家发改委批复可行性研究报告投资估算1.05亿元，财政部已下达了预算8000万元。而“金土工程”的有些建设内容与国土资源大调查专项“数字国土工程”基本相同，存在资源浪费、重复申报的问题。“金土工程”一期多申报概算4180.34万元。

　　4000多万元从何而来？

　　审计署并没有明确地给出答案。但在记者采访过程中，多位专家和政府官员都表示，相比传统的项目建设，信息化还是一个新领域，技术新、经验少，相关部门对信息化项目的把握能力比较欠缺。目前，信息化项目投资部门多，大都握有信息化专项资金，彼此之间缺乏共享体系。

　　再加上一个信息化项目申报期少则半年，多则一两年，为了保险起见，许多单位拿着同一项目去多个部委“死磕”。而在地方，有些“领导工程”为了赶时间，甚至逃避立项，回避招标，资金漏洞频出。

　　症结:信息化投资多出口，项目缺乏统一“司令部”是资金浪费的关键。无论是国家部委信息化投资主体，还是落实信息化项目的地方政府，都应该加强统一的信息化投资体系，捂紧“钱袋子”。

　　怪现状之三：半天即完成专家验收

　　信息化项目的验收阶段是对信息化建设的全面考核，但是走过场、重形式正在成为某些验收会的症结。

　　2006年9月，记者曾亲历了某部委数据平台项目的专家验收会。会议的流程是：每个到会的专家发上厚厚一撂资料，先由领导讲话，接着项目组报告项目建设过程，然后组织专家到现场“观摩”，十几平米的机房挤满了人，前面的看屏幕，后面的看热闹。各个现场轮流走了一遍，专家们就算完成了现场验收任务。

　　短暂的专家发言后，工作人员就招呼专家们吃饭，一个上千万元的项目验收短短半天即宣告结束。“半米高的资料半天之内就要看完，用户报告、财务审计报告一概没有，有的项目验收确实马虎。”一位不愿意透露姓名的专家说。

　　目前，在政府信息化项目的验收中，行之有效的规范体系、验收程序有待进一步完善。此外，由于信息化专家的缺乏，专家组成员组成也比较单一，有的专家横跨好几个行业，疲于各种验收会。

　　有过这种经历的陈拂晓认为，问题的关键在于信息化的整个项目过程中，找不着责任人——一把手不承担责任，项目的执行单位也不承担法律责任，专家验收更谈不上机制约束。在技术上又缺乏IT审计、绩效评估体系，致使验收成为信息化项目中最为薄弱的环节。

　　症结：没有责任人体系，验收敷衍了事，“你好我好”，源头缺乏对资金“黑洞”的考核，或者“睁一只眼，闭一只眼”，资金“黑洞”越来越大。

　　“2006年的审计结果只是揭开了冰山一角，信息化项目中的‘黑洞’开始暴露在公众视野中。”专家们认为，黑洞背后体现了信息化政府监管的缺失、管理体制的缺失、法律法规的缺失。在信息化越来越融入到政府行政体制改革的今天，堵住漏洞、斩断黑手已经不能再等了。

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审批“司令部”缺位

　　那么，这些信息化资金漏洞难道就无法解决吗？

　　陈拂晓认为，要堵住源头，从项目立项起就应牢牢捂紧“钱袋子”。这不仅需要有严格的审批制度，更为关键的是从国家层面建立统一的信息化项目管理体系。

　　以我国目前的财政体系来看，我国的信息化项目由各个部委牵头，各部委自行掌握信息化投资资金。以农村信息化为例，国家发改委、科技部、商务部、信息产业部等部委都有着对新农村信息化建设的专项资金。那么，如何利用好这些资金，将其发挥更大的效用呢？

　　“政府信息化呼唤‘司令部’，只有建立起统一的信息化项目投资和管理体系，才能从源头上治理资金的滥用。”陈拂晓说。

　　在政府信息化投资体系中，地方财政是重要的一级。国家审计署信息办主任周德铭说，这两年审计署将加强电子政务建设资金投入的审计和监督，以及加强中央对地方转移支付资金的监管，“每年有数万亿元资金从中央下拨到地方，如何执行，执行得怎么样，这需要审计”。

　　计世资讯数据显示，2006年政府IT投资仍然是地方财政唱主角，所占比例进一步扩大，达到86.85%，增长率达到14.4%，而中央财政的增长率仅为4.7%。在国家信息化项目整体管理体系尚未出台前，地方财政将是把握资金流向的重要关口。

　　2000年，广州市财政局和信息化办公室联手进行信息化项目审核，电子政务项目立项只有当项目审核信息办通过了，财政局才会拨钱。2005年，广州市信息办和财政局两家出台了关于财政投资信息化审批的意见，将信息化项目审批提高到文件规范的高度。2007年，广州预计建设信息化项目100多个，初期投入5亿元。

　　“财政整顿后，没有立项就拿不到钱，立项审批透明化，从出口就把黑洞卡死了。”广州市信息办副主任唐望生说。有的部门曾想花几百万元上线视频会议系统，但由于项目没有经过信息办审批，因此拿不到钱。

　　项目审核的统一将广州市信息办推向了前台，信息办发挥了重要职能作用，与财政结合加强了信息化项目的源头治理。然而，记者在各地采访时，仍看到很多地方信息办正在“边缘化”，只论证信息化项目技术，而不牵扯资金投入。在一些城市，记者询问信息办负责人2007年的信息化项目投资是多少？负责人往往表示，各个部门的信息化项目都是自己建的，直接找财政要钱，根本不和信息办打招呼。每年的信息化重点项目是什么、投资多少，信息办很难知道。

　　地方政府是源头治理的前线。如果地方信息化项目不能统一体系，信息化投入资金不审计、不盘算，那么黑洞究竟有多大，很难有人知道。

　　急需问责制度

　　在信息化项目过程控制中，招投标、验收环节存在的漏洞是一个个“黑手”。那么，如何斩断这些黑手呢？

　　专家认为，当务之急是建立起责任人负责制，在信息化项目中指定责任人，对项目成败承担一定责任。责任重大了，谁也不敢对过程控制有半点马虎。

　　责任人的缺失暴露出信息化项目中管理体制的薄弱，“有的建设项目一旦失败，责任人要承担法律责任。而在信息化项目体系中，居然找不到责任人。在这样的管理体系下，专家验证也脆弱不堪，成了失败项目的挡箭牌。”陈拂晓尖锐地指出。在美国，对于政府IT投资曾有专门的预算办公室。后来，鉴于项目审核的重要性，预算办公室变成审计办公室，负责信息化项目从立项到验收的全过程资金监控。

　　如何建立起有效的责任人负责制？如何规范责任人？如何规范招投标？如何建立严格的绩效评估？因为只有建立起规范的制度，“黑手”才能被斩断。

　　在招投标体系中，目前的政府信息化项目大部分都有着严格的程序规范，可是执行得如何则要打上问号。在招投标中，项目单位截流资金，审计署的公告中也有涉及。广州市就曾吃过这样的亏。信息化项目体系统一后，政府规定凡是200万元以上的信息化项目，招标完成后，财政直接拨款给中标单位，资金不到项目单位。这一规定的出台，有效地防止了项目资金的截流。

　　信息化资金的“黑洞”还暴露了信息化建设中绩效评估的不足。《2006年～2020年国家信息化发展战略》重点强调：明确已建、在建及新建项目的关系和业务衔接，逐步形成统一规范的电子政务财政预算、基本建设、运行、维护管理制度和绩效评估制度。

　　然而，绩效评估至今无论是在国际上，还是在国内，仍是政府信息化项目中的一个难点。1994年，Standish Group对IT行业8400个项目(投资250亿美元)的研究结果表明，有34%的项目彻底失败，50%的项目在补救后才完成，预算平均超出90%，进度时间平均超出120%。这些失败和补救的项目中，不少未经过投资风险评估就匆匆上马，超成了极大的社会资源浪费。

　　在采访中，专家们均表示，审计署将信息化项目资金使用列入审计范畴，尽管只是“揭开了冰山一角”，但仍是政府信息化的一种进步。“政府信息化项目类型纷繁复杂，效果不好认定，绩效评估只能在实践中慢慢摸索。”唐望生表示，政府信息化要在“进”上做文章，解决前进中的问题，在解决问题中前进。随着项目“黑洞”的逐步曝光，政府信息化纳入到法制规范的体系也将指日可待。

　　链接:IT审计的五个环节

　　IT审计是独立于信息系统本身、信息系统相关开发、使用人员的第三方，它设计整个信息系统的生命周期，并不是单纯强调对软硬件的审计。

　　按照信息系统的生命周期，IT审计分为业务计划审计、业务开发审计、业务执行审计和业务维护审计，以及涵盖整个信息系统周期的共通业务审计。

　　业务计划审计:主要面向信息系统的企划，对信息系统的投资可行性、系统规划与公司战略的相关性、系统开发计划的可行性，以及系统需求的完整性和正确性进行审核和验证。

　　业务开发审计:对信息系统开发的各个阶段的相关人员的活动、信息、中间产物进行审核，确认这些活动、信息和中间产物的规范性、有效性和对于信息系统目标的针对性。

　　业务执行审计:确认与信息系统运行相关的数据、软硬件、安装环境等是否符合信息系统的运营要求，同时对信息系统的功能、性能、易用度、可操作性等进行评估。

　　业务维护审计: 对信息系统的维护活动和维护结果实施审核和评价。发现在维护中可能出现的各种漏洞和信息系统维护中急待改善的问题。

　　共通业务审计:涉及文档管理、进度管理、人员管理、采购管理、风险管理等，检查这些过程的规范性和有效性，并提出改良建议。

　　实施IT审计能够强化IT投资效果，提高信息系统的安全性，能够客观评价信息系统及信息系统开发，从社会经济和企业、国家信息化投资、安全等方面都具有极大的意义。